Решение Воронежского областного суда от 24.03.2015 по делу N 3-115/2015 <Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим приказа департамента по развитию предпринимательства и потребительского рынка Воронежской области от 20.12.2010 N 174 "Об утверждении Порядка разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов органами местного самоуправления муниципальных образований на территории Воронежской области">
ВОРОНЕЖСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 24 марта 2015 г. по делу № 3-115/2015
(извлечение)
27 февраля 2015 года индивидуальный предприниматель К. обратился в Воронежский областной суд с заявлением о признании недействующим приказа департамента по развитию предпринимательства и потребительского рынка Воронежской области от 20.12.2010 г. № 174 "Об утверждении Порядка разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов органами местного самоуправления муниципальных образований на территории Воронежской области", обязании департамента по развитию предпринимательства и потребительского рынка Воронежской области привести порядок разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов органами местного самоуправления муниципальных образований на территории Воронежской области, принятого оспариваемым приказом и схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Воронежской области в соответствие с учетом требований Федерального закона № 381-ФЗ от 28.12.09 г. "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", а также восстановлении срока на обращение с настоящим заявлением в суд.
В обоснование требований заявитель указал, что в связи с длительным рассмотрением настоящего спора в Арбитражном суде Воронежской области, у него отсутствовала возможность обращения с данными требованиями в суд общей юрисдикции. Заявитель полагает, что оспариваемый приказ принят в нарушение ФЗ № 381-ФЗ от 28.12.09 г. "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", ФЗ № 135-ФЗ от 26.07.06 г. "О защите конкуренции", устанавливает ограничения по выбору мест размещения нестационарных торговых объектов, не предусмотренные федеральным законодательством. Ссылаясь на то, что 04.04.06 г. заявителю был выдан ордер № 252к на установку торгового киоска по продаже продуктов питания по адресу: <...>, полагает его права нарушенными оспариваемым приказом.
В судебное заседание заявитель не явился, хотя о слушании дела извещен надлежащим образом. Об отложении судебного разбирательства не просил. На основании положений ст. ст. 167, 252 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд посчитал возможным рассмотреть дело в его отсутствие.
В судебном заседании была произведена замена заинтересованного лица, - департамента по развитию предпринимательства и потребительского рынка Воронежской области, - на департамент промышленности, предпринимательства и торговли Воронежской области на основании указа губернатора Воронежской области от 20.01.2014 г. № 26-у "Об оптимизации структуры исполнительных органов государственной власти Воронежской области", согласно которому департамент промышленности, предпринимательства и торговли Воронежской области является правопреемником по обязательствам департамента по развитию предпринимательства и потребительского рынка Воронежской области, что также отражено в постановлении правительства Воронежской области от 05.03.14 г. № 178 "Об утверждении Положения о департаменте промышленности, предпринимательства и торговли Воронежской области".
В судебном заседании представитель заинтересованного лица департамента промышленности, предпринимательства и торговли Воронежской области но доверенности Б. представила письменный отзыв на заявление, пояснив, что заявитель, оспаривая положение в целом, вместе с тем, приводит доводы лишь по отдельным его пунктам. Полагала, что фактически оспариваемые заявителем принципы размещения нестационарных торговых объектов не устанавливают ограничений к выбору места размещения нестационарных торговых объектов, так как не содержат конкретных требований к внешнему виду, площади, размерам киосков и т.д. Кроме того, оспариваемые положения не возлагают на заявителя незаконно какие-либо обязанности и не создают препятствия для осуществления предпринимательской или иной экономической деятельности, так как в настоящее время заявителю отказано во включении принадлежащего ему киоска в схему размещения нестационарных торговых объектов по причине его эксплуатации без разрешительных документов в связи с истечением срока действия ордера на установку киоска. Оспариваемый приказ полагала принятым в пределах компетенции исполнительного органа Воронежской области и в соответствии с законодательством, имеющим большую юридическую СИЛУ.
Прокурор Болотова О.И. полагала заявленные требования необоснованными и не подлежащими удовлетворению, оспариваемый заявителем правовой акт - принятым в соответствии с федеральными законами в пределах компетенции исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, не устанавливающим каких-либо ограничений для субъектов предпринимательской деятельности и не затрагивающим права и законные интересы заявителя в предпринимательской и иной экономической деятельности.
Выслушав представителя государственного органа, изучив материалы дела, заслушав заключение прокурора, суд не усматривает оснований к удовлетворению заявленных требований.
В соответствии со статьей 27 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законы субъекта Российской Федерации, правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, правовые акты органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и правовые акты их должностных лиц, нарушающие права и свободы человека и гражданина, права общественных объединений и органов местного самоуправления, могут быть обжалованы в судебном порядке.
Основанием для признания нормативного правового акта недействующим является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
В своем заявлении ИП К. указывает, что оспаривает ненормативный правовой акт и просит восстановить срок на обращение с настоящим заявлением в суд, предусмотренный статьей 256 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.
Однако суд полагает, что оспариваемый приказ является нормативным правовым актом, так как он издан органом государственной власти, устанавливает единый подход к разработке и утверждению органами местного самоуправления муниципальных образований Воронежской области схем размещения нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной и муниципальной собственности, является обязательным для неопределенного круга лиц и направлен на обеспечение государственного регулирования торговой деятельности, рассчитан на неоднократное применение.
В связи с чем необходимость в восстановлении срока заявителю на подачу настоящего заявления отсутствует, так как на данные правоотношения не распространяются положения статьи 256 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, и заявленные требования подлежат рассмотрению по правилам главы 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.
Так, в соответствии с частью 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Материалами дела установлено, что приказом департамента по развитию предпринимательства и потребительского рынка Воронежской области (в настоящее время его функции исполняет департамент промышленности, предпринимательства и торговли Воронежской области, далее - Департамент) от 20.12.10 г. № 174 утвержден Порядок разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов органами местного самоуправления муниципальных образований на территории Воронежской области (далее - Порядок) (л.д. 47 - 50).
Первоначальный текст документа опубликован в издании "Воронежский курьер", № 28 от 19.03.2011 г. и является действующим с момента опубликования.
По форме и порядку принятия, а также обнародования оспариваемый нормативный правовой акт соответствует положениям ст. ст. 44, 45 Устава Воронежской области, Закону Воронежской области от 07.07.2006 г. № 86-ОЗ "О порядке обнародования, опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов органов государственной власти Воронежской области и о порядке опубликования иной официальной информации".
В Российской Федерации основы государственного регулирования торговой деятельности определяются положениями Федерального закона от 28.12.09 г. № 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - ФЗ № 381).
В соответствии с пунктом 1 статьи 3 ФЗ № 381 правовое регулирование отношений в области торговой деятельности также осуществляется Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, Законом Российской Федерации от 07.02.92 г. № 2300-1 "О защите прав потребителей", другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Согласно Положению о департаменте по развитию предпринимательства и потребительского рынка Воронежской области, утвержденному постановлением правительства Воронежской области от 07.05.09 г. № 357, действовавшему на момент вынесения оспариваемого приказа, департамент по развитию предпринимательства и потребительского рынка Воронежской области являлся исполнительным органом государственной власти Воронежской области, реализующим государственную политику и осуществляющим государственное управление, в том числе, в области государственного регулирования торговой деятельности. Согласно пункту 3.1.17 вышеуказанного положения, государственная функция по установлению порядка разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов в муниципальных образованиях отнесена к полномочиям Департамента.
Таким образом, оспариваемый приказ принят соответствующим органом исполнительной власти - департаментом по развитию предпринимательства и потребительского рынка Воронежской области, и в пределах его компетенции.
В настоящее время департамент по развитию предпринимательства и потребительского рынка Воронежской области на основании указа губернатора Воронежской области от 20 января 2014 г. № 26-у "Об оптимизации структуры исполнительных органов государственной власти Воронежской области" переименован в департамент промышленности, предпринимательства и торговли Воронежской области.
Проверяя оспариваемый нормативный правовой акт на предмет его соответствия федеральному законодательству, суд принимает во внимание следующие обстоятельства.
ИП К., оспаривая положение в целом, вместе с тем приводит доводы лишь по абзацам 4 - 6 пункта 8 Порядка, считая их незаконными, устанавливающими ограничения к выбору места размещения нестационарных торговых объектов и нарушающими его право на занятие индивидуальной предпринимательской деятельностью.
Вместе с тем, Конституция Российской Федерации, закрепляя в статье 34 право на занятие предпринимательской деятельностью и право на защиту от недобросовестной конкуренции, указывает в статье 55, что перечисление в Конституции Российской Федерации основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.
В оспариваемом заявителем пункте 8 Порядка установлены принципы, которыми следует руководствоваться при разработке схемы размещения нестационарных торговых объектов.
Абзацем 4 пункта 8 Порядка предусмотрено, что нестационарные торговые объекты не должны ухудшать условия проживания и отдыха населения жилых массивов.
Требования к созданию благоприятных условий для жизни и здоровья населения на уровне федерального законодательства установлены Федеральным законом от 30.03.99 г. года № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", в том числе путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания при планировке и застройке городских и сельских поселений, а также соблюдения санитарных правил при разработке градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, выборе земельных участков под строительство, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов.
Положение о санитарно-эпидемиологическом нормировании, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.07.2000 г. № 554 устанавливает санитарно-эпидемиологические требования, обеспечивающие безопасность для здоровья человека, среды его обитания, содержащиеся в государственных санитарно-эпидемиологических правилах.
Согласно СанПин 2.1.2.2645-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях" запрещается размещение любых предприятий торговли и общественного питания, включая палатки, киоски, ларьки, мини-рынки, павильоны на территории дворов жилых зданий.
Таким образом, оспариваемый абзац 4 пункта 8 Порядка содержит предусмотренные законами и иными нормативными правовыми актами требования и предписывает органам местного самоуправления при разработке схемы соблюдать их в целях реализации населением права на здоровую среду обитания, гарантированное федеральным законодательством.
В абзаце 5 пункта 8 оспариваемого Порядка указано, что нестационарные торговые объекты должны размещаться с учетом обеспечения свободного движения пешеходов и доступа потребителей к объектам торговли, в том числе обеспечения безбарьерной среды жизнедеятельности для инвалидов и иных маломобильных групп населения, беспрепятственного подъезда спецтранспорта при чрезвычайных ситуациях.
Обеспечение беспрепятственного доступа к инвалидов к объектам социальной инфраструктуры предусмотрено положениями Федерального закона от 24.11.95 г. № 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации". При этом планировка и застройка городов, других населенных пунктов, формирование жилых и рекреационных зон, разработка проектных решений на новое строительство и реконструкцию зданий и сооружений и их комплексов без приспособления указанных объектов для доступа к ним инвалидов и использования их инвалидами не допускаются.
Кроме того, Федеральный закон от 30.12.09 г. № 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" устанавливает требования к зданиям и сооружениям, к числу которых относятся нестационарные торговые объекты, в том числе, механической безопасности, пожарной безопасности, безопасных для здоровья человека условий проживания и пребывания в зданиях и сооружениях, безопасности для пользования зданиями и сооружениями, доступности зданий и сооружений для инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения.
Таким образом, положения абзаца 5 пункта 8 Порядка направлены на обеспечение соблюдения при разработке схемы размещения нестационарных торговых объектов норм и правил, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами.
Как следует из содержания пункта 6, абзаца 6 пункта 8 оспариваемого Порядка, схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается в соответствии с архитектурными, градостроительными, строительными и пожарными нормами и правилами, проектами планировки и благоустройства территории городских округов, поселений Воронежской области, места размещения нестационарных торговых объектов и их внешний вид не должны нарушать внешний архитектурный облик сложившейся застройки.
Указанным Порядком установлено единство требований к организации торговой деятельности при размещении нестационарных торговых объектов, месту расположения торговых объектов, их внешнему виду, который должен соответствовать внешнему архитектурному облику сложившейся застройки, что связано также с вопросами благоустройства и сохранения внешнего облика соответствующей территории.
При оценке приведенной правовой нормы суд учитывает, что ни ФЗ № 381, ни иные нормы, указанные заявителем, регулирующие вопросы организации торговой деятельности, не устанавливают запрета на введение соответствующим органом указанных требований при размещении нестационарных торговых объектов.
Установление требований к установке и эксплуатации торговых объектов, представляющих собой временные сооружения (временные конструкции), не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от присоединения или неприсоединения к сетям инженерно-технического обеспечения, не направлено на урегулирование гражданских правоотношений, указанных в пунктах 1 и 2 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации, а сопряжено с реализацией своих полномочий в области создания надлежащих условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли с учетом необходимости и соразмерности без утраты сложившегося архитектурного облика.
При этом суд учитывает, что положения абзаца 6 пункта 8 Порядка не предъявляет конкретных требований внешнему виду нестационарных торговых объектов.
Таким образом, довод заявителя о незаконном включении в оспариваемый Порядок требований о соблюдении архитектурных решений является необоснованным.
Кроме того, оспариваемый заявителем Порядок определяет общие принципы и требования к органам местного самоуправления при решении вопроса о размещении нестационарных торговых объектов.
Статьей 15 ФЗ № 381 предусмотрены антимонопольные требования к органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, в силу которых запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Целями Федерального закона № 135-ФЗ от 26.07.06 г. "О защите конкуренции" являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.
Согласно статье 4 названного Закона конкуренция является соперничеством хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
В силу части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в том числе запрещается:
1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;
2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам;
3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;
4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;
5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.
Из содержания оспариваемых норм следует, что установленные в них требования распространяются на всех субъектов предпринимательской деятельности в равной мере, независимо от форм собственности и организационно-правовой формы юридических лиц, а также физических лиц, зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей без образования юридического лица, осуществляющих деятельность посредством торговли с использованием нестационарного торгового оборудования.
Порядок не запрещает реализовывать самостоятельно определенные хозяйствующим субъектом товары (оказывать услуги) в иных торговых точках, определенных уполномоченным органом в пределах предоставленных законом полномочий с учетом необходимости обеспечения товарами населения в соответствии со схемой размещения.
В данном случае отсутствует факт необоснованного препятствования осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, данное положение не препятствует взаимоотношениям хозяйствующих субъектов и не влияет на расстановку сил внутри того или иного товарного рынка, следовательно, не имеет своей целью недопущение, ограничение или устранение конкуренции.
Довод заявителя относительно неравного положения субъектов предпринимательской деятельности, осуществляющих торговлю в стационарных и нестационарных торговых объектов, судом не может быть принят во внимание по следующим основаниям.
Согласно пункту 5 статьи 2 ФЗ № 381 под стационарным торговым объектом понимается торговый объект, представляющий собой здание или часть здания, строение или часть строения, прочно связанные фундаментом такого здания, строения с землей и присоединенные к сетям инженерно-технического обеспечения.
Нестационарный торговый объект, согласно пункту 6 статьи 2 ФЗ № 381, - торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от присоединения или неприсоединения к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение.
Обжалуемые заявителем положения Порядка регулируют вопросы размещения только нестационарных торговых объектов и не могут создавать преимущества для размещения стационарных объектов.
Размещение стационарных торговых объектов, относящихся к объектам недвижимости, регулируется нормами гражданского, земельного, градостроительного законодательства.
Кроме того, соблюдение требований, содержащихся в федеральных законах, иных нормативных правовых актах, с которыми не согласен заявитель, в равной степени распространяются как на стационарные, так и на нестационарные торговые объекты.
Других доводов о незаконности оспариваемого Порядка заявителем не приведено, а суд их не усматривает.
Оснований считать, что оспариваемые нормы противоречат федеральному законодательству, судом не установлено.
В соответствии с частью 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
Руководствуясь ст. ст. 194 - 198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
отказать индивидуальному предпринимателю К. в удовлетворении заявления о признании недействующим приказа департамента по развитию предпринимательства и потребительского рынка Воронежской области от 20.12.2010 г. № 174 "Об утверждении Порядка разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов органами местного самоуправления муниципальных образований на территории Воронежской области".
Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Воронежский областной суд в течение месяца со дня его принятия судом в окончательной форме.
------------------------------------------------------------------